Effekten af 110 procent-ordningen er undervurderet

Folketinget indførte i 2020 en midlertidig ordning, hvor ufaglærte ledige på over 30 år i 2020-2021 og faglærte ledige med en forældet uddannelse kan tage bestemte erhvervsuddannelser på 110 procent af dagpengesatsen. Regeringen har foreslået at gøre 110 procent-ordningen permanent fra 2023 og udvide den til at gælde flere uddannelser. 

Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet har i et svar til Folketingets Finansudvalg skønnet, at den permanente ordning vil sænke arbejdsudbuddet med ca. 400-700 personer i de kommende ti år.1 Effekten går i plus fra 2043 og når et varigt niveau på +300 personer i 2052. Skønnet blev omtalt på forsiden af Berlingske d. 30. november 2021.

---

Ministeriernes skøn bygger på konservative antagelser

De to ministerier understreger selv, at skønnet bygger på ”en række beregningstekniske antagelser” og er ”behæftet med væsentlig usikkerhed”. Det dækker over, at de centrale parametre i beregningen ikke direkte er estimeret på eksisterende/tidligere ordninger, men er antaget.

Det er almindelig praksis i fremadrettede beregninger, at man vælger nogle parameterværdier, som dels ligger inden for spektret af plausible værdier, og som man dels kan hæfte op på noget konkret information eller noget, man tidligere har regnet med. Det er også tilfældet her.

De nærværende beregninger tager afsæt i de antagelser, man brugte i 2014, da man skønnede over effekterne af puljen til uddannelsesløft.

Beregningerne bygger konkret på fem parametre: 

1. En antagelse om, hvor mange der vil anvende ordningen fra 2023 og frem
   På baggrund af konkret information om, hvor mange der hidtil har anvendt den midlertidige 110 procent-ordning i 2020-2021, er det antaget, at 1.200 fuldtidspersoner vil anvende ordningen hvert år. 
2. En antagelse om, hvor lang tid uddannelsesforløbene vil vare
   Det fremgår ikke klart af folketingssvarene, hvad ministerierne antager, men så vidt AE kan gennemskue, regnes der med en gennemsnitlig varighed på ca. et år. Det bygger muligvis på konkret information fra brugen af uddannelsesløftet.2  
3. En antagelse om, hvor mange der vil gennemføre
   Her antager ministerierne, at 80 procent vil gennemføre. Det støtter sig muligvis op ad gennemførselsprocenter fra eksisterende ordninger, hvor man evt. har valgt en værdi i den høje ende, fordi forløbene er forholdsvis korte. 
4. En antagelse om ordningens opkvalificeringseffekt
   Ministerierne antager, at ordningen vil øge deltagernes beskæftigelsesfrekvens med 2-4 procentpoint, alt efter hvor længe uddannelsesforløbet varer. Der regnes tilsyneladende med en gennemsnitlig effekt på 3,6 procentpoint.3 Det fremgår ikke, hvad antagelsen støtter sig op ad, men den blev også brugt i 2014 i skønnet for effekterne af puljen til uddannelsesløft. Effekten antages ligesom i skønnet fra 2014 at vare i 30 år. Det svarer til en antagelse om, at deltagerne i gennemsnit er ca. 42 år gamle.  
5. En antagelse om ordningens fastholdelseseffekt
   Ministerierne har ”beregningsteknisk” antaget, at ca. 50 procent af deltagerne ville have været i job i den periode, uddannelsen står på, hvis de ikke havde deltaget i uddannelsen. Det bygger tilsyneladende ikke på konkret information. 

Parameterværdierne for opkvalificeringseffekten og fastholdelseseffekten har stor betydning for beregningen, men bygger ikke på konkret information fra tidligere/eksisterende ordninger, som der er offentliggjort dokumentation for. 

For opkvalificeringseffekten regner Finansministeriet i andre sammenhænge med, at et uddannelsesløft fra ufaglært til faglært øger beskæftigelsen med 25 procent af den umiddelbare beskæftigelsesforskel mellem ufaglærte og faglærte. Det svarer til 6,0 procentpoint, hvis vi sammenligner med beskæftigelsen for 30-64-årige.4

Det kan diskuteres, om effekten af et ordinært uddannelsesløft kan generaliseres til 110 procent-ordningen. Et forhold, der taler imod, er, at uddannelsesforløbene under 110 procent-ordningen ofte er ret korte, fordi deltagerne får merit for relevant erhvervserfaring. Det er muligvis baggrunden for, at ministerierne regner med en lavere effekt her. Et forhold, der taler for, at den almindelige uddannelseseffekt også gælder for 110 procent-ordningen, er, at deltagerne efter uddannelsen har papir på de samme evner som andre med samme uddannelse og formentlig vil få åbnet døren til omtrent de samme dele arbejdsmarkedet. En titel som SOSU-hjælper åbner de samme døre, uanset hvor hurtigt man har fået den. Uddannelsessystemet er nu engang inddelt i afgrænsede uddannelser og diskrete uddannelsestrin, og effekten følger formentlig de afgrænsninger, snarere end gennemførselstiden. 

Det kan også diskuteres, om beskæftigelseseffekten af en faglært uddannelse kan generaliseres til deltagerne i 110 procent-ordningen, som ikke alle er ufaglærte. Et forhold, der taler for, er, at der jo er særligt gode beskæftigelsesmuligheder inden for de uddannelser, der er omfattet af 110 procent-ordningen.  

Endelig skal man bemærke, at Finansministeriets estimat for opkvalificeringseffekten i forvejen er væsentligt lavere end andre estimater. Således har AE, de økonomiske vismænd og DREAM-gruppen alle fundet væsentligt større effekter end den effekt, som Finansministeriet plejer at regne med.5  Forskellen skyldes bl.a., at AE, vismændene og DREAM specifikt har estimeret effekten af en faglært uddannelse, mens Finansministeriet finder en gennemsnitseffekt for alle uddannelser.

Børne- og Undervisningsministeriet har i en ny rapport gentaget de eksisterende effektanalyser på nye data og finder, at der for Finansministeriets effektestimat er ”udfordringer med metodens pålidelighed”. AE’s effektestimater svarer til en opkvalificeringseffekt på 15,9 procentpoint for 30-64-årige, mens vismændenes og DREAM-gruppens effektskøn svarer til en opkvalificeringseffekt på 9-12 procentpoint, når Børne- og Undervisningsministeriet opdaterer datagrundlaget.6

Samlet set vurderer vi derfor, at en opkvalificeringseffekt på 3,6 procentpoint er meget lavt sat.

For fastholdelseseffekten på 50 procent skal man huske, at alle deltagerne kommer fra ledighed. Finansministeriet har tidligere regnet med en fastholdelseseffekt på 50 procent for ufaglærte, hvor halvdelen kom fra beskæftigelse.7  Og ifølge evalueringsfirmaet BDO har deltagerne i uddannelsesløftet en beskæftigelse på 24-55 procent én til tolv måneder efter forløbet. Hvis vi ser på de ufaglærte, som var ledige i november 2018, så var der i gennemsnit 32,0 procent, der var i ordinær beskæftigelse i det følgende år. Det fremgår af Figur 1, hvor vi har fulgt alle de ufaglærte 30-64-årige, som var ledige i november 2018. 

Deltagerne i 110 procent-ordningen skal således udgøre en ekstraordinært stærk undergruppe, hvis det skal være sandsynligt, at 50 procent alternativt ville have været i job i det år, uddannelsen står på. Sammenlignet med Finansministeriets tidligere beregningstekniske antagelser og BDO’s evaluering af Uddannelsesløftet, er det også højt sat.  

Samlet set vurderer vi, at en fastholdelseseffekt på 50 procent er for højt sat. 

---

Langsigtseffekt på 1.300 personer er mindst lige så plausibelt

Vi har forsøgt at genskabe Beskæftigelsesministeriets og Finansministeriets beregning ud fra oplysningerne i de nævnte folketingssvar. Det har ikke været muligt at ramme ministeriernes effektskøn for 2023, men for årene derefter rammer vi i store træk ministeriernes resultater. Vi vil fokusere på effekterne i 2030 og 2052 (den varige effekt).  

Hvis vi sætter opkvalificeringseffekten, så den svarer til Finansministeriets standardeffekt evalueret for de 30-64-årige, så stiger den samlede effekt isoleret set med ca. 160 fuldtidspersoner i 2030 og ca. 670 fuldtidspersoner fra 2052 og frem. Det fremgår af Figur 2. Hvis vi sætter effekten, så den svarer til det, AE har estimeret med mere avancerede metoder, stiger den samlede effekt med ca. 840 fuldtidspersoner i 2030 og ca. 3.470 fuldtidspersoner fra 2052 og frem. 

Hvis vi sætter fastholdelseseffekten, så den svarer til gennemsnittet blandt ledige ufaglærte på 30-64 år, stiger den samlede effekt isoleret set med 280 fuldtidspersoner fra 2024 og frem. Det fremgår af Figur 3.  

Alt i alt stiger skønnet for 110 procent-ordningens effekt til ca. 20 fuldtidspersoner i 2030 og ca. 1.300 fuldtidspersoner fra 2052, hvis vi sætter opkvalificeringseffekten, så den svarer til Finansministeriets standardantagelser, og sætter fastholdelseseffekten til gennemsnittet blandt ufaglærte ledige på 30-64 år. Det fremgår af Figur 4. Vi vurderer, at de nævnte antagelser fortsat er konservative, da AE’s, DREAM-gruppens, vismændenes og Børne- og Undervisningsministeriets estimationer som sagt tyder på, at Finansministeriet undervurderer effekten af en faglært uddannelse. Beregningerne understreger usikkerheden om Beskæftigelsesministeriets og Finansministeriets skøn for effekten af 110 procent-ordningen. 

Af Bilag 1 fremgår en række beregninger med alternative antagelser, hvor vi bl.a. også har antaget en lavere gennemførselsprocent. Resultaterne fra beregningerne ligger i et spænd på ÷490 til +420 personer i 2030 og +350 til +4.110 personer fra 2052.

---

Overskud for de offentlige kasser på langt sigt

Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet har også givet et skøn for 110 procent-ordningens virkning på de offentlige finanser. Fra 2024 og frem skønner ministeriet, at ordningen vil koste ca. 200 mio. kr. i umiddelbare udgifter (inkl. tilbageløb). Når ministerierne også indregner ordningens adfærdseffekter, stiger den samlede udgift til ca. 400 mio. kr. i 2024 og 350 mio. kr. 2030. Det tal falder år for år frem mod 2052, hvorefter ordningen samlet set koster 100 mio. kr. årligt ifølge de to ministerier. Det fremgår af Figur 5, hvor vi kun har kunnet genskabe ministeriernes regnestykke med en vis differens.  

Hvis vi sætter opkvalificeringseffekten, så den svarer til Finansministeriets standardantagelser, og sætter fastholdelseseffekten til gennemsnittet blandt ufaglærte ledige, går ordningen i plus fra 2040 og frem. I så fald koster ordningen 320 mio. kr. i 2024 og 190 mio. kr. i 2030. Fra 2052 og frem giver ordningen et overskud for de offentlige kasser på 260 mio. kr. årligt. Det fremgår af Figur 5, som bygger på de to ministeriers skøn for saldoeffekten pr. deltager og pr. beskæftiget. 

---

Metode: Sådan har vi gjort

Vi har forsøgt at genskabe Beskæftigelsesministeriets/Finansministeriets beregninger på baggrund af beskrivelserne i FiU 2020/2021, Alm. del, svar på spørgsmål 430. Nogle af de parametre, der indgår i beregningen, fremgår ikke af folketingssvaret eller fremgår i afrundet form. Her har vi skruet på parametrene for at ramme de resultater, der er vist i figurerne i folketingssvaret. Vi har bl.a. været nødt til at sætte fastholdelseseffekten til 55 procent for at ramme ministeriernes resultater med en gennemsnitlig uddannelsesvarighed på ét år. Den fastholdelseseffekt er lidt højere end de 50 procent, som vi ovenfor argumenterer for, er højt sat. 

Til saldoeffekterne i Figur 5 har vi anvendt den saldoeffekt pr. deltager, der følger af ministeriernes skøn for den umiddelbare saldovirkning efter tilbageløb, og den saldoeffekt pr. fuldtidsbeskæftiget, der følger af ministeriernes skøn for adfærdseffekterne på saldoen. 

---

Bilag: Effektskøn med alternative antagelser

• 1Jf. FiU 2020/2021, Alm. del, svar på spørgsmål 311 https://www.ft.dk/samling/20201/almdel/fiu/spm/311/svar/1805105/2438753.pdf samt FiU 2020/2021, Alm. del, svar på spørgsmål 430 https://www.ft.dk/samling/20201/almdel/fiu/spm/430/svar/1822916/2470456.pdf
• 2Ifølge en evaluering af uddannelsesløftet har 20 procent af uddannelsesforløbene varet under 6 måneder, 40 procent har varet 6-12 måneder og 40 procent har varet over 12 måneder (jf. BDO, 2021: ’Kvantitativ analyse af uddannelsesløft’).
• 3Det svarer til en antagelse om, at 20 procent af deltagerne får en uddannelse på under 6 måneder og får løftet deres beskæftigelse med 2 procentpoint, mens resten får en uddannelse på over 6 måneder og får løftet deres beskæftigelse med 4 procentpoint.
• 4Baseret på RAS-data for 2019. Der er set på gruppen af ufaglærte, gymnasialt uddannede og ’uoplyst uddannelse’ under ét.
• 5Jf. AE (2019): ’Fra faglært til ufaglært forbedrer de offentlige finanser’, De Økonomiske Råd (2018): ‘Dansk Økonomi, Efterår 2018’ samt H. Bækgaard & A.L. Koch Helsø (2018): ‘The Danish Labour Force 1980-2015 – and the importance of education’, DREAM Working Paper 2018:1.
• 6Jf. Børne- og Undervisningsministeriet (2022): ’Effekter af uddannelsesløft – Fra ufaglært til faglært’.
• 7FiU 2017/2018, Alm. del, svar på spørgsmål 25 (www.ft.dk/samling/20171/almdel/fiu/spm/25/svar/1462133/1851125.pdf) og svar på spørgsmål 189 (www.ft.dk/samling/20171/almdel/fiu/spm/189/svar/1469114/1861789.pdf).