Kontakt
Balance i 2030 koster mindst 14 mia. kr. af råderummet
Danmark har udsigt til underskud på den offentlige saldo i 2026-2060, hvor flere ældre presser de offentlige budgetter. Hvis vi skal have balance i 2030, som regeringens forståelsespapir lægger op til, bliver råderummet frem mod 2030 reduceret med 13,9 mia. kr. Almindelige økonomiske argumenter taler imidlertid imod at stramme de sunde offentlige finanser for at undgå et midlertidigt underskud. I stedet bør man i en kommende 2030-plan rense midlertidige demografiske udsving ud af den strukturelle saldo på linje med andre midlertidige forhold.
Hovedkonklusioner
- Den demografiske udvikling med flere børn og ældre betyder, at Danmark har udsigt til en periode med offentlige underskud. Vi har bl.a. udsigt til et underskud på 0,5 pct af BNP i 2030, hvor forståelsespapiret mellem regeringen, Enhedslisten, SF og De Radikale lægger op til at sigte efter balance.
- I en kommende 2030-plan kan regeringen tænkes at fremlægge en målsætning for saldoen i 2030. Hvis vi skal have balance i 2030, vil det koste 13,9 mia. kr. på det finanspolitiske råderum for 2025-2030.
- Et midlertidigt underskud er imidlertid ikke problematisk, hvis de offentlige finanser grundlæggende er holdbare. Det er de i Danmarks tilfælde, og derfor taler almindelige økonomiske argumenter imod at stramme de offentlige finanser. Danmark har ovenikøbet store ”skjulte” indtægter i de udskudte pensionsskatter. Løsningen bør derfor være at sigte efter balance på en demografisk korrigeret offentlig saldo.
Danmark har udsigt til offentlige underskud i 2026-2060. Det skyldes, at de store efterkrigsårgange går på pension og bliver afløst på arbejdsmarkedet af mindre generationer af unge. Derfor vil de offentlige udgifter til folkepension, ældrepleje og sundhedsudgifter stige i en periode, uden at skatteindtægterne vil stige tilsvarende. Fænomenet er dog forbigående, for på sigt vil befolkningens alderssammensætning stabilisere sig. Samtidig vil arbejdsmarkedspensionerne udgøre en stigende andel af BNP frem mod midten af århundredet og vil derfor i stigende grad spare staten for pensionsudgifter.
Demografi giver udsigt til underskud i 2030 og budgetlovsbrud på langt sigt
Finansministeriet forventer, at der er balance på den strukturelle offentlige saldo i 2025 – i overensstemmelse med regeringens aktuelle målsætning. Det fremgår af Figur 1. Den strukturelle saldo er den offentlige saldo renset for konjunkturudsving og en række midlertidige poster. I resten af århundredet følger underskuddet en udvikling, der på figurer ligner en hængekøje med stigende underskud frem mod 2040’erne og mindre og mindre underskud frem til 2060. Da de offentlige finanser grundlæggende er sunde, vil underskuddet efter 2060 blive vendt til et overskud, som tilmed tegner til at stige til et meget markant niveau i resten af århundredet.
De rammer, som finanspolitikken bliver tilrettelagt indenfor, har i de senere år omfattet to centrale elementer. For det første en mellemfristet balancemålsætning – en målsætning om, at den strukturelle saldo skal være i balance om 5-10 år. For det andet en regel om, at underskuddet på den strukturelle saldo ikke må overstige 0,5 pct. af BNP. Det følger af budgetloven fra 2014, som udmønter EU’s finanspagt. Hængekøje-udviklingen giver problemer i forhold til begge de to elementer.
Udviklingen indebærer, at der er udsigt til et underskud på 0,5 pct. af BNP i 2030, hvor forståelsespapiret mellem regeringen, EL, SF og Radikale ellers lægger op til at sigte efter balance. I 2031-2054 vil underskuddet vokse yderligere og overstige budgetlovens tærskelværdi på 0,5 procent af BNP. I størsteparten af disse år (2032-2049) vil underskuddet også overstige 1 pct. af BNP.
Bemærk, at denne type fremskrivninger er særdeles usikre, men at usikkerheden går begge veje. Fremskrivningen forudsætter f.eks., at fremtidige politikere fortsat hæver pensionsalderen eller alternativt finansierer en fastholdelse af pensionsalderen ved f.eks. at hæve skatterne.
Den demografiske udvikling med flere ældre og færre unge til at finansiere ældreudgifterne er ikke et særskilt dansk fænomen. Også i vore nabolande forventes der en stigning i de aldersrelaterede udgifter, som er særskilte udgifter til ældre og unge. De fleste lande forventer faktisk en større stigning end i Danmark, hvor vi med den løbende forhøjelse af pensionsalderen har sikret, at de offentlige finanser grundlæggende er sunde. Det fremgår af Figur 2.
Balance i 2030 reducerer råderummet i 2025-2030 med mindst 14 mia. kr.
Hvis vi skal have balance på den strukturelle saldo i 2030, sådan som forståelsespapiret lægger op til, kræver det umiddelbart en opstramning af de offentlige finanser. I dag styrer regeringen efter en målsætning om balance i 2025 og en konkret sti derhenimod. I Figur 3 har vi vist Finansministeriets aktuelle grundforløb for den offentlige saldo og illustreret to stier henimod balance i 2030, som begge overholder målsætningen om balance i 2025.
Råderummet frem mod 2030 er en opgørelse af, hvor meget det offentlige forbrug kan stige med frem til og med 2030, hvis vi skal opfylde saldomålsætningen for 2030. Råderummet frem mod 2030 bliver derfor mindre, hvis vi skal styre efter balance også i 2030, end hvis vi skal følge Finansministeriets nuværende grundforløb. En målsætning om balance i 2030 vil altså kræve en opstramning i forhold til grundforløbet.
Konkret vil en målsætning om balance i 2030 koste 13,9 mia. kr. af et fremtidigt råderum frem mod 2030 og vil således kræve en markant opstramning. Derfor har bl.a. FH og Dansk Industri begge lagt op til, at man bør sigte efter et strukturelt underskud i 2030.1 Råderummet for 2021-2030 kan opgøres til ca. 50-55 mia. kr., hvis der sigtes på en halv procents underskud i 2030.2
De offentlige finanser er grundlæggende sunde trods periode med underskud
Heldigvis er det ikke nødvendigt at stramme finanspolitikken for at sikre sunde offentlige finanser. På trods af perioden med underskud er de offentlige finanser nemlig grundlæggende sunde.
Det der afgør, om de offentlige finanser er sunde, er ikke udviklingen i den offentlige saldo, men udviklingen i den offentlige nettogæld. Nettogælden er den offentlige sektors lån (bruttogælden) minus de mest likvide af statens aktiver. De offentlige finanser er sunde, hvis den offentlige sektors kreditorer har tillid til, at den offentlige sektor kan betale sine lån tilbage uden at skulle foretage store pludselige opstramninger.
En afgørende parameter for, om gældsudviklingen vurderes at være sund, er, om statens gæld på langt sigt forventes at udgøre en stigende andel af BNP, eller om den forventes at udgøre en konstant eller faldende andel. Det er det kriterium, man lægger til grund, når man beregner holdbarhedsindikatoren for de offentlige finanser. Den udtrykker, hvor meget man permanent ville kunne hæve de offentlige udgifter med og stadig sikre, at staten kan betale sin gæld tilbage inden for de givne skatteregler.
På trods af udsigten til en årrække med underskud, forventer Finansministeriet, at nettogælden på langt sigt vil være faldende og blive vendt til en nettoformue efter 2068. Det fremgår af Figur 4. Derfor er holdbarhedsindikatoren ifølge Finansministeriet positiv og udgør godt 1 pct. af BNP.
Danmark forventes derfor at være fint i stand til på langt sigt at betale den gæld, der opbygges i hængekøjeårene. Fordi hængekøjeudfordringen ikke giver anledning til en problematisk gældsudvikling, udgør den ikke et reelt økonomisk problem.
Ikke desto mindre udgør den et politisk problem, da vi som sagt tegner til at få underskud i 2030 og overskride budgetlovens saldokrav på -½ pct. af BNP. Det kan således være vanskeligt for politikerne at forsvare at sigte efter et underskud i en kommende 2030-plan og senere mellemfristede planer – og især et underskud, der overskrider budgetloven.
Her skal man bemærke, at budgetlovens tærskelværdi på -½ procent af BNP er en rent politisk fastsat værdi uden ophæng i økonomiske sammenhænge. EU tillader, at vi lemper tærskelværdien til -1 pct. af BNP, og derfor har bl.a. de økonomiske vismænd og Nationalbanken anbefalet at gøre dette.3, 4
Hængekøjeudfordringen bør løses ved at styre efter en alderskorrigeret offentlig saldo
Hvis man skal løse det politiske problem uden at foretage en unødig opstramning, er der to muligheder:
- Man kan regne midlertidige aldersrelaterede udgifter fra, når man opgør målsætningen for, hvad saldoen skal være om 5-10 år. Dvs. styre efter en målsætning om balance på den strukturelle saldo, korrigeret for udsving i demografien (den alderskorrigerede strukturelle saldo).
- Man kan undgå underskuddet i hængekøjeårene ved at indregne en del af de udskudte pensionsskatter på indbetalingstidspunktet.
Af de to muligheder ovenfor er mulighed 1 den økonomisk mest hensigtsmæssige, da den ikke forringer finanspolitikkens mulighed for at reagere på uforudsete omstændigheder.
1) Alderskorrigeret offentlig saldo
En alderskorrigeret offentlig saldo svarer til den strukturelle offentlige saldo, hvor man blot også renser for midlertidige udsving, der skyldes demografi. I dag renser man for en række midlertidige poster, men ikke midlertidige udsving i demografien. Men når demografien giver store midlertidige udsving i saldoen uden at true de offentlige finansers langsigtede sundhed, bør man også rense for demografi.
I praksis vil en sådan beregning indebære en del usikkerhed. Dog vil usikkerheden være mindre end i fremskrivninger af den strukturelle saldo, da man undgår usikkerhed vedrørende befolkningsudviklingen. En sådan beregning vil desuden indebære nogle beregningsmæssige valg af, hvilke udgifter der er ”demografiske”. Det bør være en opgave for vismændene at sikre, at denne afgrænsning er meningsfuld, og at politikerne ikke forsøger at udnytte grænsetilfælde.
Ideelt set bør man også ændre budgetloven, så ikke kun den mellemfristede balancemålsætning, men også de årlige underskudskrav er formuleret som krav til den alderskorrigerede saldo. Selv hvis man ikke kan/vil ændre budgetlovens saldobegreb, bør man stadig formulere saldomålsætningen i 2030 og senere år som målsætninger om balance på den alderskorrigerede saldo. Det vil dog kun løse hele det politiske problem indtil 2030. Derefter vil man stadig skulle lempe budgetlovens underskudskrav. Det kan fint forsvares at vente med at løse problemet for resten af hængekøjeårene til 2030, hvor fremskrivningerne vil være mere præcise, og hvor EU muligvis har lempet sine finanspolitiske krav til Danmark.5
2) En anden mulighed er at indregne pensionsskatten, når pensionen opspares
Et muligt alternativ til at ændre styringen af de offentlige finanser er at ændre opgørelsen af den offentlige saldo, så man indregner en del af de fremtidige pensionsskatter i dag. Det kaldes prokuratorknebet. Det er et skatteteknisk greb, der bygger på, at vi i Danmark først betaler skat af vores pensionsopsparing, når den skal udbetales, og ikke på indbetalingstidspunktet. Det betyder, at staten har noget skat til gode, som den får i fremtiden. Dette tilgodehavende udgør ca. 66 pct. af BNP, som vel at mærke ikke bliver talt med i nettogælden i Danmark. De udskudte pensionsskatter bliver derimod talt med i nettogælden i Finland, som derfor har den største offentlige nettoformue i EU.6
I Boks 1 har vi forklaret, hvorfor en fremrykning forbedrer den offentlige saldo, og hvordan fremrykningen rent teknisk kan ske på en måde, hvor den ikke påvirker opsparingsadfærden. Juridisk er tale om en ændring i skattereglerne. Men fordi fremrykningen ikke påvirker borgernes adfærd, er der økonomisk set tale om en rent bogholdermæssig ændring i opgørelsen af saldoen.
Det har i princippet ikke betydning for pensionister, om de betaler skatten, når de får pensionen, eller om de har gjort det, allerede mens de sparede op. I praksis kan modregningsregler og progressionsgrænser give forskelle, men det er ikke entydigt i hvilken retning forskelle går.Hans Jørgen Whitta-Jacobsen & John Smidt (2015): ’Prokuratorknebet’, dors.dk/files/media/publikationer/faglige_indlaeg/prokuratorknebet_0.pdf
Selvom det i princippet ikke har betydning for borgerne, hvordan pensionsindbetalingen ligger, har det en betydning for staten, fordi danskernes samlede pensionsformue målt i kroner og ører stiger over tid. Danskerne sparer med andre ord mere op i dag, end vi gjorde for 20 og 50 år siden. Det skyldes først og fremmest, at den generelle velstand er steget, så vi hvert år har fået flere penge at spare op af. Desuden er arbejdsmarkedspensionerne blevet mere udbredt. De pensioner, som bliver udbetalt og beskattet i dag, er sparet op over de sidste 50 år, hvor færre sparede op og med mindre beløb, end de pensioner, der bliver indbetalt til i dag.
Det betyder, at statens skatteindtægter bliver større, hvis vi omlægger skatten på pensionsindbetalinger, så en del af den falder på indbetalingstidspunktet. Gevinsten for staten er vel at mærke permanent, for om fx 100 år vil staten også få større skatteindtægter, da de pensioner, som befolkningen sparer op til den tid, også vil være større end de pensioner, vi sparer op til om 50 år.
Rent teknisk vil man skulle ændre skattereglerne for at kunne indregne de udskudte skatter på indbetalingstidspunktet. Det kan håndteres således, at man ved indbetalingen til sin pensionsordning ligesom i dag har ret til fradrag, men at der beregnes og pålignes en aconto-skat, som dog ikke opkræves, men indefryses, således at staten får en fordring på beløbet.
Når pensionen en dag kommer til udbetaling, vil der som i dag skulle svares indkomstskat, men med fradrag for den aconto-skat, der blev beregnet på indbetalingstidspunktet. Et lignende system – dog uden mulighed for indefrysning af aconto-skatten – eksisterer for selvstændigt erhvervsdrivende, som kan vælge at opspare overskud i virksomheden frem for at udbetale det som løn.
Med denne model vil der fortsat være fradrag for pensionsindbetalinger. Det er vigtigt, for fradraget kan have en psykologisk effekt på folks lyst til at spare op til pension. Ved at fastholde fradraget, vil det således ikke blive oplevet som mindre attraktivt at spare op til pension. I det omfang aconto-skatten kan beregnes præcist, vil det faktisk heller ikke blive mere/mindre attraktivt at spare op.
Hvis vi indregner hele den udskudte pensionsbeskatning i dag, er gevinsten i størrelsesordenen 2½ pct. af BNP. Det har de økonomiske vismænd beregnet, jf. Figur 5, som viser et forløb for den offentlige saldo, hvor pensionsskatterne bliver fremrykket, men ikke bliver brugt på højere offentlige udgifter. Hvis man kun vil fremrykke så meget af beskatningen, at man fortsat kan sigte efter balance, skal man fremrykke cirka halvdelen af pensionsskatterne.
Et problem med at fremrykke en del af pensionsbeskatningen er, at man jo kun kan fremrykke den del én gang i Danmarkshistorien. En fremrykning i dag betyder derfor, at vi kan fremrykke mindre i fremtiden, og derfor får dårligere muligheder for at reagere på uforudsete hændelser i fremtiden. På trods af ulemperne har vi siden 2012 haft en fremrykket beskatning på de pensioner, der sættes ind på kapitalpensioner/aldersopsparinger. Dengang blev det også indført for at pynte på saldoen.
Hængekøjen bør ikke føre til nedskæringer eller højere skatter
Hvis man vælger at stramme de offentlige finanser permanent for at sikre balance i 2030 eller overholde budgetlovens ½%-krav, vil det føre til en stor forøgelse af den offentlige formue – altså en stor ekstra omfordeling af velstand fra de nuværende generationer til fremtidige generationer. Den offentlige nettoformue er det omvendte af nettogælden.
Danmark har i forvejen udsigt til en offentlig nettoformue på 50 pct. af BNP ved udgangen af århundredet. Hvis vi permanent forbedrer de offentlige finanser, så vi overholder budgetlovens ½%-tærskel, vil nettoformuen stige til et ekstremt niveau på ca. 300 pct. af BNP i 2100, jf. Figur 6. I starten af 2040’erne vil den offentlige nettoformue udgøre ca. 0 pct. af BNP, selvom vi her vil være ramt af et ekstraordinært udgiftspres. Oven i den markant forøgede nettoformue kommer så det skattetilgodehavende ca. 66 procent af BNP, som er låst i de udskudte pensionsskatter.
Hvis vi overholder et lempet saldokrav på -1 pct., vil vi også opbygge en ekstremt stor offentlig nettoformue. I så fald vil nettoformuen stige til knap 200 pct. af BNP ved udgangen af århundredet. En permanent saldoopstramning, der sikrer balance i 2030, vil have omtrent den samme effekt.
Der er ikke nogen argumenter for at omfordele velstand til fremtidige generationer, og slet ikke i det omfang. Fra et etisk synspunkt er det f.eks. svært at se, hvorfor man skulle omfordele endnu mere til fremtidige generationer, som jo kommer til at være rigere og leve længere end os.
Samtidig taler konventionel økonomisk teori imod at stramme de offentlige finanser for at undgå midlertidige udsving i f.eks. de aldersrelaterede udgifter.
For det første bliver det samlede samfundsøkonomiske tab større, hvis man øger skatterne midlertidigt for at udjævne udsving, end hvis man opkræver det samme provenu ved permanent at hæve skatten en smule. Derfor bør man håndtere midlertidige udsving i offentlige udgifter/indtægter ved i en periode at øge den øge den offentlige gæld, og ikke ved at øge skatterne i en periode. Det er det grundlæggende skatteudglatningsprincip inden for offentlig finansieringsteori. 7 Det samlede samfundsøkonomiske tab bliver endda endnu større, hvis man hæver skatterne i en periode, hvor der er forholdsvist få på arbejdsmarkedet.
For det andet har det uheldige fordelingsvirkninger, hvis man skærer i den offentlige service eller hæver skatterne for at udjævne udsving. Velfærdssamfundet bygger på en kontrakt mellem generationerne, hvor generationerne på arbejdsmarkedet betaler for dem uden for arbejdsmarkedet i forventning om selv at få deres alderdom finansieret. Det er ikke fair, hvis personer, der er født i store generationer, skal modtage en ringere uddannelse og ældrepleje end personer fra små generationer – eller hvis folk fra små generationer skal betale mere i skat.
De to argumenter udgør i øvrigt en del af baggrunden for, at vi i dag styrer finanspolitikken efter den strukturelle saldo, hvor en række midlertidige forhold er renset fra. Argumenterne vedrører dog alle midlertidige forhold – også f.eks. demografiske udsving.
Udover de to argumenter nævner den teoretiske litteratur ofte, at staten bør forsyne pensionsselskaberne med flere sikre aktiver i perioder med høj efterspørgsel efter opsparing, dvs. i perioder med flere ældre. Ellers vil pensionsselskaberne være nødt til at investere mere i usikre aktiver, hvilket vil gå ud over den finansielle stabilitet i økonomien. Det er primært et argument for, at de europæiske lande under ét bør optage mere gæld. Den tidligere hollandske overvismand og professor på Cambridge, Coen Teulings, vurderer derfor, at EU-landene bør sigte efter et årligt strukturelt underskud på 2 pct. af BNP for at øge den finansielle stabilitet.8
Det er imidlertid værd at overveje, om en så ekstrem offentlig formueopbygning, som der er udsigt til med en permanent opstramning, kan få utilsigtede konsekvenser for pensionskassernes risikoprofil. Således udgør danske statsobligationer ca. halvdelen af de danske pensionskassers statsobligationer.9 Omvendt er det danske realkreditsystem også med til at give pensionskasserne adgang til lavrisikoaktiver.
- 1Jf. https://viewer.ipaper.io/fh/fh-2030-plan/ og http://publikationer.di.dk/dikataloger/938/
- 2Beregnet som summen af råderummet i 2021-2025 og 2025-2030. Råderummet for 2021-2025 er opgjort til 19½ mia. kr. i Konvergensprogram 2021. I 2026-2030 er der plads til en gennemsnitlig årlig vækst i det offentlige forbrug på 6¾ mia. kr. inden for et ½% underskud i 2030 svarende til ca. 33¾ mia. kr. i alt, jf. https://www.ft.dk/samling/20201/almdel/fiu/spm/313/svar/1794299/2416536.pdf
- 3Jf. https://www.berlingske.dk/oekonomi/skal-mette-frederiksen-lempe-paa-helle-thorning-schmidts-ti-aar-gamle.
- 4Man kan endda stille spørgsmålstegn ved, om vi overhovedet bør styre finanspolitikken efter regler om underskuddets størrelse i det enkelte år. Bedømt på historiske erfaringer har Danmark nemlig ikke nogen problemer med offentlige underskud. Underskudskravet løser derfor ikke noget problem, vi har historik for i Danmark. Kravet forringer til gengæld finanspolitikkens mulighed for at reagere på midlertidige forhold, såsom demografi, som ikke renses ud af den strukturelle saldo. I lande som Danmark, hvor de politiske og økonomiske institutioner forhindrer systematiske underskud, bør man ifølge øko-nomisk teori alene styre finanspolitikken efter en målsætning om, hvilken sti den strukturelle saldo skal følge i de næste 5-10 år. Det har AE tidligere vist jf. https://www.ae.dk/sites/www.ae.dk/files/dokumenter/analyse/ae_budgetloven-forhindrer-en-fornuftig-finanspolitik.pdf, og https://www.ae.dk/analyse/2020-01-budgetloven-staar-i-vejen-for-krisepolitik-velfaerd-og-groen-omstilling
- 5EU-Kommissionen har flere gange annonceret en revision af finanspagten, som p.t. forventes at komme i 2022. Kommissionens egne analyser af det nuværende regelværk peger på, at regelværket er for stramt i lavkonjunkturer, jf. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/swd_2020_210_en.pdf
- 6Jf. De Økonomiske Råd: ’Danmarks Økonomi, efterår 2019’ og ’Danmarks Økonomi, efterår 2020’.
- 7Intuitionen bag princippet er, at man får et større velfærdstab ved at hæve skatten med 2% i ét år, end ved at hæve den med 1% i to år. Velfærdstabet skyldes, at en skat på en vare får forbrugere og producenter til at forlade markedet. Dem, der forlader markedet først, er dem, der har mindst glæde af at være der. Når man hæver skatten med en smule – fx med 1% – er det således forbrugere med forholdsvist lidt glæde af produktet og producenter med forholdsvist høje omkostninger, der trækker sig fra markedet. Det giver kun et lille velfærdstab. Men hvis man hæver skatten med yderligere 1%, er dem der forlader markedet, nogle forbrugere med mere glæde af produktet og producenter med lavere omkostninger. En dobbelt skatteforhøjelse giver derfor et mere end dobbelt så stort velfærdstab.
- 8C. Teulings (2018): ’The EU’s fiscal rules urgently need a revision’, https://voxeu.org/article/eu-s-fiscal-rules-urgently-need-revision.
- 9Jf. Nationalbankens Statistikbank, tabel DNFPINVL.
